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研究院动态

我院就社区矫正立法问题展开调研
  来源:法制网   作者:丁国锋   发布日期: 2017-01-16 22:59   点击数: 1007

原标题:江苏重点智库调研社区矫正立法——建议通过扩大或限制活动范围实施法律奖惩

 

江苏是全国第一个出台专门的社区矫正地方性法规的省份,自201431日出台《江苏省社区矫正工作条例》,将社区矫正纳入制度化、规范化和科学化轨道以来,全面提高了社区矫正工作的法治化水平。2016年,江苏省级重点高端智库——南京师范大学中国法治现代化研究院又将社区矫正立法研究列为年度重点课题,在全国人大常委会将制定社区矫正法列入立法计划、国务院法制办紧锣密鼓地拟订社区矫正法草案的背景下,这一课题不仅十分必要和及时,也给201612月发布的社区矫正法《征求意见稿》的修订提供了来自地方法学界和实务界的诸多思考和建议。

 

深入调研为立法建言献智

 

20163月至11月间,由江苏省人大法制委主任委员张新民、南京师范大学法学院副院长、教授、博士生导师刘远作为首席专家,江苏省立法机关、司法行政机关、检察机关长期从事社区矫正理论和实践工作的10多名专家作为成员的课题组,在江苏、吉林等省市通过收集文献、查阅档案、开座谈会、个别访谈、现场观摩、问卷调查等方式进行了四轮实地调研。

 

据了解,课题组调研期间还与基层社区矫正执法工作者、社会工作者、社区矫正对象、社区民警、志愿者以及社区矫正相关部门的工作人员举行了13次座谈会,还通过设计具有针对性的、系统化的四类调查问卷进行问卷调查,共计回收有效调查问卷5149份,各类统计分析数据逾100万,经过反复讨论论证,最终形成了江苏社区矫正工作情况调研报告、《江苏省社区矫正工作条例》实施评估报告、《中华人民共和国社区矫正法(征求意见稿)》修改建议报告等三个研究报告。

 

“社区矫正工作事关重大,从来不是孤立的事务性工作,而是法治思维和法治框架中的一件事情。”江苏省人大法制委主任委员张新民介绍说,社区矫正是“舶来品”,只有结合中国国情、社情,在国家治理能力现代化、法治现代化的大格局下研究社区矫正工作和立法,才能让这一刑事执行方式真正扎根开花,结出累累硕果。为此,课题组从社区矫正的规律、特性与时代要求出发,从江苏社区矫正进行立法后评估入手,充分考虑其实践意义和现实价值,真正实现为全国性社区矫正立法“建言献智”的目标。

 

定性准确有利从源头化解争议

 

记者了解到,法学界对社区矫正相关制度的定性,与当前负责社区矫正的执法工作者之间,存在着诸多差别,也一直存在着不同的声音。

 

“社区矫正在十几年的实践中,被认为系与监禁矫正相对应的行刑方式,是非监禁刑罚执行活动,《征求意见稿》第一条就强调了‘正确执行刑罚’的‘刑罚执行’色彩,但这一点是值得商榷的。”刘远介绍,课题组在《征求意见稿》修改建议报告中认为,社区矫正的法律性质应当是“刑罚制度”或“刑事执行”,不等于“刑罚执行”。

 

刘远分析说,我国《刑法》规定的管制犯、暂予监外执行犯属于刑罚执行,在社区实行社区矫正也就属于刑罚执行,但缓刑犯在考验期满后不再执行原判刑罚、假释犯在考验期满后就认为原判刑罚已经执行完毕,表明均系以事实上未执行刑罚为前提,所以对缓刑犯、假释犯社区矫正,并不属于刑罚执行,但都属于刑罚制度。

 

刘远还分析说,将社区矫正在性质上视为“刑罚执行”的观念,还一定程度上助长了社区矫正执法工作者警察化的诉求,不仅将使社区矫正立法陷入尴尬境地,也不符合国际上对社区矫正的普遍性认识,偏离了通过采取监管、教育、帮扶方式,促使社区矫正对象自觉改造和顺利回归社会的本意。

 

“法律术语涉及定性和法律关系的把握,立法当进一步化解这些模糊用语,使立法更严肃更规范。”张新民举例说,实践中很多材料和新闻稿,包括立法草案,都使用了“社区矫正人员”这一称谓,但实际上很容易引起歧义,容易引起社区矫正工作人员的不满,而“两高一部”使用的“社区服刑人员”也不合适,与刑罚执行的性质并不相同,建议使用“社区矫正对象”,如“教育对象”一样,不是单纯的主客体关系,还包含着帮助、鼓励改造和自觉改造之间的关系内涵。

 

据了解,课题组在《征求意见稿》修改建议报告中,还就明确社区矫正管理机构与社区矫正机构、社区矫正执法工作者与社会工作者、社区矫正执法工作者与人民警察等诸多性质问题提出了建议,其中就立法中普遍关心的“警察化”问题也提出建议认为,即使产生了矫正警察,也不能解决社区矫正中存在的现实问题,难以形成足够警力,追逃等依然离不开公安民警,可以在立法中明确公安机关为社区矫正配合机关,依法行使保障职责。

 

可通过扩大或限制活动范围实施法律奖惩

 

记者了解到,课题组经过调研,结合江苏社区矫正工作实践,就一些常见的程序性问题和规定进行了对照和厘清,报告一一加以了说明。

 

如,针对矫正前调查评估制度,课题组认为《征求意见稿》将调查评估对象限于“罪犯”,未能考虑到法院裁判生效前当称呼为“被告人”的情形。矫正前调查评估也不应仅局限于“委托进行”,而应当首先基于评估的专业性、科学性和准确性,可以规定由决定机关自行进行,也可以委托进行。

 

课题组还结合江苏社区矫正工作经验,即实务中对矫正对象的监管采取“初始从严监管+后续动态调整”的模式,有效增强社区矫正对象的身份意识,促使其自觉接受矫正,但建议立法中明确建立监管级别制度、明确监管模式、档案制度,增设禁止令变通制度、社区矫正对象请假制度等。刘远介绍说,人民法院禁止令中遇到必须经过批准才能进入特定区域的变通问题,目前实施中的《社区矫正实施办法》规定由县级司法行政机关批准,有损司法权威,建议依然规定由人民法院批准。

 

法律奖励和惩罚运用得好不好,也直接影响到社区矫正工作的威信和效果。课题组专家们还建议增设奖惩种类,在奖励上可以增设降低监管级别、扩大活动范围、缩短矫正期限等作为奖励种类,惩罚上建议增设提高监管级别、限制活动范围、延长矫正期限等惩罚种类。

 

张新民说,这些奖惩可以通过审判机关最后裁决,必将有利于监管机构具备更多的监管手段,推动社区矫正对象服判服管,实现社区矫正工作法律效果和社会效果的统一。