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“互联网+”时代的法治政府建设革新
  来源:《人民法治》2015年第12期   作者:朱新力 吴欢   发布日期: 2016-03-14 16:57   点击数: 646

党的十八大以来,随着“四个全面”战略布局深入展开,随着“两个一百年”奋斗目标日益临近,党的十八届四中全会确立的“加快建设法治政府”的改革任务也越来越紧迫和重要。在此关键时刻,党的十八届五中全会通过了《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。全会认为,到2020年全面建成小康社会是我党确立的“两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标;“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段,也是全面推进依法治国的关键时期。如何在这个时期全方位推进科学立法、严格执法、公正司法和全民守法,任务艰巨但前途光明,其中的政府法治建设更是重中之重。全会强调,要实现“十三五”时期的发展目标,破解发展难题,拓展发展优势,必须切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。《建议》尤其着重部署了“实施网络强国战略”“拓展网络经济空间”“实施‘互联网+’行动计划”“发展分享经济”“实施国家大数据战略”等发展举措。《建议》还着重强调“运用法治思维和法治方式推动发展”,“加强法治政府建设,依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力,依法调控和治理经济,推行综合执法,实现政府活动全面纳入法治轨道”。

据此,如何在“十三五”期间,顺应互联网时代引起的人类生产生活方式重大变革,抓住机遇,迎接挑战,为法治政府建设插上“互联网+”的创新发展引擎,以“互联网+”助力法治政府建设,着实任重道远,意义重大。对此重大改革发展任务,我们想从以下两个大的方面加以解读和论述:首先,“互联网+”究竟是什么?其次,“互联网+”将为法治政府建设带来怎样的变革?

一、“互联网+”究竟是什么?

所谓“互联网+”,既是一种新的先进生产力,又代表着一种新的社会形态;就是把基于互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合,进一步推动技术进步、效率提升和组织变革,进一步提升实体经济的创新力和生产力,进而带来生产关系与生活形态的变革;其本质在于重构需求、激活资源、提高效能。

美国科幻作家威廉·吉布森说:“未来已经来临,只是尚未流行”,用此语来形容当下“互联网+”时代的深刻变革十分贴切。人类社会已然经历过两次伟大的工业革命:18世纪蒸汽机的发明引发了第一次工业革命,机器大生产大规模地代替了手工劳动;19世纪电力能源的应用引发了第二次工业革命,机器大生产的效率与可持续性获得极大提升。1946年,冯·诺依曼发明世界上第一台计算机,此后70年不到的时间里,人类社会已经悄然进入了“连接一切,万物互联”的第三次工业革命阶段,即“互联网+”时代。与以往的历次工业革命相比,“互联网+”时代将更加深刻而全面地影响、改变、塑造人类社会生产生活的方方面面。“互联网+”带来了一系列理念、技术和制度变革。

“互联网+”时代的核心命题是连接一切,基本理念是用户为王,互联网在其中是创新性的基础设施,它所产生的大数据是新型生产资料,对大数据进行运用性计算释放出新的突破性生产力。进而,“互联网+”颠覆了传统的“顾客是上帝”的二维经济关系,强调用户至上、体验为王。它在很大程度上改变了信息不对称,公开、共享和透明成为时代的显著特征。它大规模实现免费的商业模式,通过“羊毛出在猪身上”的经营方式实现利他主义理念下的营利。它强调跨界融合,开放创新,角色动态互换,重塑关系结构,重铸契约与信任,让智能社会更高效、绿色、舒适;它尤其尊重人性,敬畏用户,重视合作,崇尚创造。

曾经在30年前以《失控》一书精准预言“互联网+”时代的美国作家凯文·凯利在其新书《必然》中指出,在未来二三十年,科技的发展将给世界各地带来一些必然的趋势,这些是由通信和芯片技术所推动的基础的东西,且不论在什么样的语言、地理位置和本地文化背景下,这种趋势都会发生;这种必然来自分享、互动、流动、认知等四个不同的推动力。我们必须感到自豪和自信的是,在新一轮的“互联网+”浪潮中,中国即便没有傲立潮头,也无疑具有弯道超越的后发优势。BAT等中国互联网巨头日益与美国互联网公司分庭抗礼,阿里巴巴集团“双十一购物狂欢节”的营销量将美国的同业者远远甩在后头,足以说明一切。

二、“互联网+”将为法治政府建设带来怎样的变革?

党和国家领导人已经高瞻远瞩地把握了“互联网+”的时代脉搏,并且审时度势地做出了重大战略部署。2014年李克强总理在《政府工作报告》中明确提出“制定‘互联网+’行动计划”,2015年国务院接连出台《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》和《关于促进大数据发展的行动纲要》,此次五中全会《建议》明确提出“实施网络强国战略”,习近平总书记近日更明确提出“以网络和信息化助推强国战略”。我们试图进一步指出的是,当“互联网+”时代的前述理念、元素、结构、基础成为国家层面战略行动和社会主流生存方式时,法治政府的观念、原则、制度、行动必然被迫或主动发生革命性转变。主动改革是五中全会在法治政府建设中的突出亮点之一,是具体落实和完善更新四中全会“全面推进依法治国”重大决定的新特点。换言之,“互联网+”不仅带来了深刻的社会变革,而且已经并将更加深刻地为我国的法治政府建设带来革命性变革。如果说“互联网+”是全面深化改革的重要创新驱动引擎,法治政府是全面依法治国的重要关键建设环节,那么以“互联网+”助力法治政府建设就是全面依法治国领域的创新驱动发展,就是统筹兼顾法治强国战略与网络强国战略,协调推进全面依法治国与全面深化改革,深入落实“四个全面”战略布局的内在要求和生动体现。这就是“互联网+法治政府建设”的伟大战略意义。

所谓“互联网+法治政府建设”,就是充分利用新一代互联网技术,充分运用互联网思维与方法论,加快转变政府职能,加快改革治理方式,加快集聚治理资源,加快创新治理格局,加快保障信息安全;就是进一步整合重构法治政府建设的各项内容,进一步整合重构传统的行政管理理念、职能结构、运行方式和服务手段,着力增加公共产品和公共服务,切实提高行政效率和治理效益,进而激发社会经济实体的新生命力,为大众创业、万众创新提供全方位全天候的高效、便捷与安全的政务服务,从而实现“加快法治政府建设”的紧迫改革任务,并在更长远的时期内重塑法治政府的基本内涵。具体而言:

法治政府建设的理念基础将迎来“互联网+”带来的重大变革。传统的法治政府建设理论的一个基本预设就是人性是有弱点的,人性是自私的,公权力尤其天然地具有滥用的基因。由此出发而建立起的传统行政法的整个框架体系是以控制行政权滥用为宗旨,同时保障相对人的合法权益。但“互联网+”时代带给我们一个非常重要的思想观念或者理念的冲击就是,“互联网+”时代成功的创新是以利他主义为前提的,互联网巨头们一天到晚都在讲利他主义,讲分享经济,讲体验为王,讲用户至上。我们会看到,他们所提供的各种平台,微博微信支付宝,全都是免费的。特别是去年两款打车软件近乎疯狂的营销和补贴,当所有人都在质疑如此免费他们会不会破产的时候,他们还在疯狂的投钱烧钱。为什么?这就是“互联网+”时代的利他主义,他们的目的仍在于利己,但他们以利他主义的方式行事,他们追求的不是“羊毛出在羊身上”,而是“羊毛出在猪身上”。这种新的利他主义不能简单用传统的“理性经济人”假设进行解释,因为“互联网+”时代的经济活动和自由资本主义时代已经今时不同往日。“互联网+”时代的这种经济行为理念的变化,也许会带来政府法治基本性的人性假设的变化。也许我们无法从生物学意义上改变人性的自私基因,也无法在治理实践中消除公权力滥用的嫌疑,但是在“互联网+”时代,诚信的分量将大大提升,诚实信用和信赖保护作为基本原则,在法治政府建设中的地位将日益突出。

法治政府建设的组织结构也将面临“互联网+”带来的重大变革。这一点和前一点有关。传统行政法虽然以控制行政权滥用、保障相对人权益为宗旨,但不得不基于行政管理的需要而承认和赋予行政权以极大的管理权威和优势地位。我们可以看到,所有的行政法教科书里总是讲行政法律关系是不平等的,行使行政管理权力的一方与被管理的一方之间的地位是不平等的,行政主体享有行政优益权,行政行为具有先定力、公定力和执行力,行政主体之间也是层级分明,行政主体之外很难容忍其他治理权威等等。总之就是强调行政权的一元性,强调行政主体与相对人之间的不平等性。其实这是一个误解,二者之间本质上应当是平等的。只是因为权力一方看上去十分强大,而被管制的一方看上去十分弱小,才显得不平等。二者之间的不平等实际上是一个权利义务结构性失衡问题。所以罗豪才先生主张“平衡论”尤其非常深邃的思想蕴涵。“互联网+”时代将会对传统行政管理的组织结构带来一个非常大的冲击,那就是原有的“以行政权为中心”“以管理为中心”的组织结构体系,将转变成为“以相对人为中心”“以服务为中心”的组织结构体系。换言之,原有的金字塔形的权力层层传导的一元化组织结构体系,将会被扁平化的权利义务交互的多元化组织结构体系所取代。这种组织结构转变可以分几步走:第一步,相对人一方达成与行政权一方的平衡;第二步可能叫用户为王阶段,以相对人为重心,组织结构设置围绕相对人转。道理非常简单,因为网络世界对你的评论是随时随地的,它对你的“绞杀”是无法想象的,所以当你的服务做不到,一旦管制不到位,也许网络就把你“杀”掉了。第三步就是形成扁平化的多元组织结构体系。

法治政府建设的效率效益也将直面“互联网+”带来的重大变革。法治政府建设效率效益的基础在于国家能力,而国家能力的一个重要体现就是对信息和数据的搜集、存储、分析和运用能力。在传统的行政管理领域,行政主体搜集、存储、分析和运用信息与数据的能力十分有限,而且面临着高额的成本;即使借助于计算机技术,由于传统行政的惯性和条块分割的现实,虽然看似政府机关掌握了海量数据和信息,却在事实上被淹没在数据的海洋中成为一个个“信息孤岛”。就相对人而言,查询、获取和利用政府信息和与之生产生活密切相关的信息的能力更加孱弱,即便有机会也要付出相当高的成本。也就是说,传统行政主体和具体相对人之间是信息不对称的,具体行政主体与海量管理对象之间也是信息不对称的。“互联网+”时代则是以大数据、云计算和物联网为基础的,尤其强调信息数据的连接、共享与安全,由此带来了“信息高速公路”乃至“信息全天候全透明”的局面。在“互联网+”时代,真正大数据是随时随地各种现象信息都记录在案,这种大数据的溢出效应是无法想象的。比如某地发生一起交通事故,交管部门现场记录以后,立马进入了互联状态,一旦被授予权限,管理者可以看到驾驶员的信息、保险信息、车辆信息、历史违章信息等等。这还不止,如果事故处理完以后当事人不服起诉到法院,法院不需要再进行证据收集,只要给法官相应权限就行,这就大大提升了司法效率,法院在解决过程中可能会把所有的以前类似案件全部调出作为判决参考。但这还没有完,与这个案件所有的执法司法过程信息将会进入政务信息库,交通部门将对相关交通事故进行研究和判断,事故的发生到底是驾驶员的问题,还是道路设计的问题,还是红绿灯设置的问题等等,从而对已有的行政管理措施进行修正与改进。这将大大提升行政的自我修复能力,大大提升决策的科学性与前瞻性。

“互联网+”时代对法治政府建设的促进作用还有很多,这里无法一一列举,因为随着时代的发展,很多变革我们根本无法预测。我们只能作一初步的粗线条的总结:互联网无法改变人类自利的生物属性,但它很大程度上将重塑法治政府建设的理念基础:诚信、参与和效率。如果运用互联网思维来思考,政府其实就是治国理政相关产品和服务的直接供应商,应当坚持用户至上和体验为王的宗旨;如果政府以非正当的动机确立目标、设计制度、指导行动,作为产品和服务接受方的公民即可通过连接一切的互联网实现目的揭露、群体召集和多元共识行动,从而改善或变更政府治理,达成善治;相反,如果政府的目标、制度与行动符合良法善治的方向,作为用户的公民将会报以好评、点赞,以及更进一步的参与、配合和支持。也就是说,“互联网+”时代简便、快速的表达方式和充分全面的意见交流丰富了人民民主的生产方式,使之不断产生新型参与形式和互动模式。与此同时,“互联网+”还将在立法、执法、司法、守法等领域进行新的创造,包括立法科学性、民主性、前瞻性的加强,执法互动性、协商性和舒适性的成长,司法公正性、低成本运行的确保,法律知识通俗、准确的传播等。

厉行法治是发展社会主义市场经济的内在要求。自1999年和2004年国务院相继颁布《关于全面推进依法行政的决定》和《全面推进依法行政实施纲要》以来,我国的法治政府建设取得了长足的进步。在党的十八大以来历次中央全会对法治政府建设不断提出新要求新目标的形势下,借力“互联网+”加快推进法治政府建设不仅大有可为,而且将会成为中国法治建设实现弯道超越,为人类法治进程作出独特贡献的新领域、新天地和新增长点。这就是“互联网+”时代赋予我们的崭新时代使命。我们应当拥抱这个伟大时代,应当更加有所作为,应当充分借力“互联网+”加快法治政府建设。

【朱新力,浙江大学光华法学院院长、教授、博士生导师;吴欢,南京师范大学中国法治现代化研究院研究员。本文系国家社科基金重大招标项目“加快建设法治政府的空间与路径研究”(14ZDC012)和南京师范大学中国法治现代化研究院新型智库研究项目的阶段性成果。】