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庞中英:全球治理的“新型”最重要
  来源:国务院法制办   作者:佚名   发布日期: 2015-12-04 15:26   点击数: 572

【核心提示】旧的全球治理,即国际治理,在回应日益增多增大的全球问题、全球挑战上有着许多失败的记录。新的全球治理的必要性是很清楚的。但是,新的全球治理到底“新”在何处? 新的全球治理应该是关于全球问题和全球挑战的新的理论与实践。但是,更为重要的是如何实现新的全球治理,国际社会如何找到全球治理的“新型”,即走向有效的全球治理的方式、手段 和模式上的创新。当前,下述三个同时展开的进程可能导致全球治理的转型:第一,改革现存的国际制度,增加新兴大国在其中不可或缺的作用。第二,发展诸如二十国集团这样的相对理想 却初生的全球框架。第三,在联合国主导下,建立一系列针对日益增加的全球问题的新的国际制度。中国等新兴大国构成全球治理转型的主要动力之一。在一些具体的全球治理领域,诸如冲 突后管理、金融治理、地区治理,这些国家可以通过提供务实而有效的全球问题解决方案来增强它们在全球治理中的作用。

 
一、 本文要讨论的问题
为了对付日益增多且严峻的全球问题,在理论和实践上,当今世界一个主流的想法和做法是 :通过现有国际制度、国际机制、国际规制实现全球治理。但是,严格地讲,这样的治理还不能叫 做真正意义上的全球治理,而仍然是国际治理(IG)。不过,为了语意的统一和连贯,笔者把现存的国际治理归类为旧的全球治理 ,而把国际社会正在探索的和未来可能出现的全球治理归类 为新的全球治理。
1945 年,在第二次世界大战的废墟上出现的“自由秩序”(liberal order)的一个目标和功用是为了避免波及全球的大战再度爆发,即让充满野心或者抱负的国家通过和平而非暴力的方式 达到其国家目标。如今,全球化不断深入发展,全球问题不断增长,旧的全球治理的方式和手段已经不够了,而且现存国际制度本身的问题也很多,其最大的问题是西方的主导性及其导致的 非西方力量在这些制度内的不完全、不充足代表性越来越不符合世界政治的现实——越来越支撑着当代世界体系运行的非西方国家却不能在这些国际制度中获得应有的代表性和主导性,所以 ,新的世界秩序需要新的全球治理——新型的全球治理,即全球治理的转型。
“转型”是一个时髦的话语,但人们往往关注转型的抽象层面而忽略了转型的具体层面。形象地说,如果我们把“转型”二字分开看,人们可能过分重视其中的“转”而忽略了“型”。关于 全球治理转型的讨论也是如此。目前,世界范围内,全球治理的转型是热门话题,但是,关于实现全球治理转型的方式却严重缺少探讨。
“新型”一词越来越出现在包括中国在内的世界各地的公共政策讨论中。中国谋求对外关系的“新型”化。例如,最近中国主张国际关系,尤其是大国关系,应该是“新型的”。中国希望与 亚洲国家和其他发展中国家建立“新型的合作或者伙伴关系”。自 2008 年爆发波及全球的西方金融危机以来,中国接受和采用了“全球治理”的话语,在多个重要的政治场合,强调中国要 “积极参与全球治理”。
笔者主要不是讨论关于新型的全球治理和全球治理的转型的原因,而是探索关于新型的全球治理或者全球治理的转型的方式或者方法。也就是说,“新型”正是本文要关切的中心对象。到目 前为止,研究文献中尚未专门探讨“新型的全球治理”中的“新型”到底为何。笔者认为,“新型”是一个真正的关键词,如果我们不能对“新型”有专门研究,新型的全球治理或者全球治 理的转型根本就是空的,是没有基础的,更是难以落实的。
 
二、全球治理的“新型”
为说明全球治理“新型”之重要性,以下讨论从关于中美关系的评论开始。经历了小布什政府执政的八年(2001-2008 年),美国面对深重的国内危机和国际挑战。2009 年,奥巴马政府要“ 改变”小布什政府的外交政策——美国的“单边主义”,承认在对付“全球挑战”上,“即使美国也不能单独行动”,因而必须塑造“全球伙伴关系”(global partnership),建立广泛的 国际合作。在美国外交政策的辞典中,向来很少有“全球治理”和“全球伙伴关系”这类提法,所以,在这个意义上,奥巴马政府的外交政策还是有新意的。所谓“美国不能单独行动”,本 来是再简单不过的常识,却在美国外交政策中花了这么长时间才被承认,这颠覆了美国在冷战后一度自我定义和推广的美国在世界上的地位 :自从苏联解体,世界就进入一个前所未有的“单 极世界”——“美国领导”下的地球上“最后的霸权”。
为什么美国需要“全球伙伴关系”,如何实现这种伙伴关系?自从奥巴马政府上台,美国有些学者就努力回答这些问题。比如,2010-2011 年期间,一些美国学者建立了“全球挑战论 坛”(GCF)。2012 年 7 月 9-11 日,笔者与其他几位中国学者应邀参加该论坛在纽约举行的“与中国的伙伴关系”系列论坛的第一场 :“走向全球伙伴关系 :全球挑战如何产生了全球解 决方案”(How global challenges makeglobal solutions)研讨会。会议分两部分 :一是关于全球伙伴关系的“原则”的,主要是讨论为什么新的国际合作应该发生 ;二是关于实现全球伙 伴关系的“新型”(new modalities),主要是讨论应对全球挑战的国际合作如何能够发生。正是在这次论坛上,笔者第一次自觉地注意到“modalities”这一术语及其意义,意识到该词对 于理解全球问题和全球治理的关键性。
“全球挑战论坛”的组织者认为,在美国甚至在整个西方和西方影响所及的地方,已有的主流的“国际关系理论”(IR)——现实主义和自由主义及其实践——单边主义和多边主义并不足以 应对全球挑战,所以,他们提出了“伙伴关系的世界主义理论和实践”(cosmopolitan theory and practice of partnership),并根据这个理论与实践提出了新的全球合作建议(见表1 和表2)。
资料来源 : 表 1 和表 2 均来自全球挑战论坛 (GCF) 创办人沃尔特-克里斯特曼 (Walter L.Christman) 的报告 《走向全球伙伴关系的纲领》 (Toward a Cosmopolitan Doctrine of  Partnership: Equipping Global Society to Manage Global Threats), 2012 年 3 月 15 日, 北京。
表1 和表2 大体勾勒出“全球伙伴关系”学派的理论与实践。从中既可以看出,“全球伙伴关系”学派确实试图挑战在美国和西方已有的国际关系理论和实践,也可以看出,所谓“方式” (modalities)属于实践层面。表 2 中的策略(战略)、获得权力的方式、解决冲突的路径、正义和安全的条件等,被理解为“型”(modalities)。笔者认为,中国的“新型大国关系”和 美国的“全球伙伴关系”尽管不同,但是,两者在含义上有相当的重叠部分。两者的某种重叠与共识(commongrounds)是,无论是新型的大国合作还是全球伙伴关系,其背景和对象都是全球 问题,其实现手段应该是新的,即“新型”的策略、制度、规则、模式、路径、安排、渠(管)道、方式和条件等。
 
 
 
  
本文以下部分将讨论几个全球治理的案例,进一步说明新型的全球治理中的“新型”,这样的说明也论述了关于全球治理到底如何转型的观点,即一些“新型”的东西有助于实现新的全球治 理。
 
三、“冲突后管理”和国际维和
为了增强对全球治理的“新型”的理解,除了前面大国(中美)关系的例子,本文还要借助的第二个例子是“冲突后管理”(post-conflict management)。
“冲突后管理”是目前也是今后全球安全治理的焦点。“冲突后管理”是一个西方术语,也称作“冲突后的重建”(post-conflict reconstruction)。在阿富汗等亚洲国家和一些非洲国家 ,“冲突后管理”是这些年来西方学者热衷探讨的问题。美国和欧洲介入“冲突后管理”很深,实际上,是美国和欧洲国家管理“冲突后”的第三世界国家,但问题是,中国等向来主张“不 干涉(不介入)别国内政”的国家在“冲突后管理”中担当何种角色。
中国是通过联合国维和(UN peace-keeping)介入“冲突后管理”的。以这样的方式介入“冲突后管理”的中国不仅在原则上,而且在型式(modalities)上与西方发生了这样那样的不一致 、摩擦和冲突。众所周知,西方“冲突后管理”的基本原则是“自由主义”或者“新自由主义”:突破国家主权和不干涉内政等传统原则,国际共同体承担“保护的责任”(R2P),把“自由 ”和“民主”进行到底。除了这一西方设定的国际政治环境,中国还面对着如下两方面的国际政治压力 :第一,“冲突后”国家和其所在的地区组织(如非洲联盟,甚至美国和北约主导的阿 富汗已经成为上海合作组织的观察员)希望中国在“冲突后管理”中发挥更大的作用。第二 , 众所周知的西方持续要求的“中国应承担更大的国际责任”。处在这样的复杂环境下,作为卷入 “冲突后管理”的中国与西方主导的“自由主义”之间的关系到底是什么?
迄今为止,中国没有接受和拥抱西方的自由主义原则,在“冲突后管理”原则上与西方的差异或者冲突犹存。但是,本着在国际体系中“不挑战”西方的原则,中国并未在“冲突后管理”问 题上挑战西方的原则或者现有的一整套西方主导的国际维和体制(international peace-building system),没有试图提出替代性的原则,而是至少容忍了诸如“保护的责任”。
尽管如此,在实践上,中国却有一套区别于西方的自由主义的慎重而适用的做法。例如,(1)中国支持联合国和地区组织(如非盟)在冲突后管理中发挥更大的作用 ;(2)强调中国的“不 干涉内政”并非是对有关冲突麻木不仁或者无动于衷(indifference),因为中国是一个“(国际上)负责任的国家”;(3)目睹了西方主导的“冲突后管理”没有达到预期甚至失败的形势 (如阿富汗和非洲之角),中国更加强调“冲突后管理”的多样性,即根据有关国家不同的条件或者环境寻求不同的维和。这等于认为,在“冲突后管理”上,并非只有西方推广的包医百病 的自由主义体制这个唯一模式。

中国学者和国际上一些学者认为,2006 年中非合作论坛(FOCAC)北京峰会之后,随着苏丹内部的达尔富尔问题日趋恶化和苏丹南部独立的势头不可逆转,中国针对“冲突后管理”的做法发 生了一个具有转折性意义的变化,即“第一次”这样的改变:中国积极地利用与喀土穆的深厚关系,“公开和私下”、“友好”、“劝说”苏丹政府为结束冲突而努力,尽早接受联合国维和 。

有的西方学者认为,从观念改变、实际作为和不同方式的角度看,中国提供了一种“新型的冲突后管理方式”。

中国已经介入的“冲突后”,却与西方很不同。这种不同在于中国是在维持尊重国家主权、不干涉内政等原则下的国际介入。具体地看,这种不同关键在于如何介入,即介入的“型”上。在 经济和社会意义上的全球化已经改变了中国在世界上的处境,即中国与世界之间已经形成历史上从未有过的“相互依存”,这种相互性的现实,不断地提醒中国在世界上任何的冲突中已经无 法置身事外。但是,中国不应该也不可能像西方一样奉行帝国主义的、干涉主义的外交政策,在一个冲突频仍、西方的干预又普遍失败的世界上,中国的选择和作用变成了全球安全是否获得 治理的一个关键因素。 
比较西方介入“冲突后”的困境甚至失败,中国的“介入”应该评价为成功,因为中国的介入不是去“干涉内政”,而是在政治上和外交上有意地避开了“内政”,避开了与中国利益息息相 关的“国家主权”等“敏感度”(sensitivity)很高的问题,而是去推动“共同发展”。如协助亚洲和非洲国家互联互通(connectivity),增加民生必需的基础设施,消除一些导致冲突的 根源。当然,在“冲突后”的新政治与社会环境下推动中国与相关国家的“共同发展”是一个新的问题,“共同发展”实际上意味着中国如何在“冲突后”的治理上发挥建设性的作用。
有的国外学者认为,世界上已经出现了两种“冲突后管理”:一种是西方式的,一种是中国式的。西方自由和平或者自由治理,强调良治、自由市场和对人权的保护 ;中国强调改善基础设施 、减少贫困和维护社会稳定等。
在政治外交上,这样的划分制造了西方和中国的区分,可能会加强西方的“中国威胁”或者对中国的担心。这主要是因为 :第一,通过诸如联合国维和等方式,中国在西方自由秩序中难以走 得太远,甚至抵制西方一些做法(例如不仅是“保护的责任”,而且是远超越国家主权原则的“第三代维和”)。第二,西方对中国竞争和替代自由方式的担心主导了西方与中国的关系,结 果产生了西方主动挑起的冲突。比如,自进入 21 世纪开始西方就没有中断对中国在非洲的作用上的批评。这是人为制造的对抗和冲突,对全球治理非常不利。如果今后西方能够反躬自省而 不是一意孤行地推动自由主义的秩序和方式,如果中国能重新加强在全球治理中的作用,中西方应该能够在“冲突后管理”避免冲突,进行富有建设性的合作,形成真正的作为“新型的全球 治理”的“冲突后管理”,即让对自由主义秩序有不同意见的中国等国家也能建设性地参与到“冲突后管理”中。其实,中国式和平秩序,未必一定是与西方式的自由秩序不一致和注定要冲 突的,而是互补的,西方在第三世界的“冲突后管理”也要依靠中国提供的治理条件(如基础设施),所以,中西方可以在“冲突后管理”上形成某种合作。

四、国际金融制度的改革与全球金融治理
2008 年发生并持续到现在的影响全球经济的西方金融危机突然使全球金融治理变得更加迫切,有关的话题和主张铺天盖地。
西方主导的全球金融治理是基于其国内金融治理的,也就是说,西方的任何国内金融治理都会产生全球金融治理效应,更进一步地说,西方的国内金融治理影响甚至决定着全球金融治理。
美国奥巴马政府改革对美国金融业(华尔街)的治理,有所终结金融危机发生时小布什政府动用纳税人的钱来拯救陷入困境的金融业的做法。2010 年 7 月,奥巴马签署法律,创设了诸如“ 消费者金融保护局”(Consumer Financial ProtectionBureau)和“金融稳定监督委员会”(Financial Stability Oversight Council)等新的金融监管机构,管理美国金融市场,以避免 再次引发金融危机的金融业的“贪婪”。这些改革措施对大规模和复杂金融工具设限,让衍生金融市场更加透明,也对信用评级机构制定新规范,并使公司股东对发放给高层主管的红利拥有 发言权。在欧洲,欧盟金融治理已经成为欧洲一体化的下一个大目标。2012 年欧元区主要国家(目前只有 10 国)率先推行金融交易税,而全欧盟范围(除英国等少数成员外)则建立银行业 监管联盟。
西方对全球金融的管理,当然不是具有充分国际正当性(合法性)的全球金融治理,而是霸权性质的对于全球化金融或者金融全球化的管理。众所周知,美国财政部和央行(美联储)管理全 球金融。美国更是通过“授权穆迪与标准普尔这样的美国公司”管理全球金融。
与美国一样,“欧盟处于全球金融体系的中心地位”。自 20 世纪 80 年代欧共体(欧盟)取代原来的欧洲大国(如法国)在全球金融管理中的地位以来,全球金融“除纽约、华盛顿和伦敦 当局之外,还由巴黎、布鲁塞尔和法兰克福有关当局来加以管理”。但是,与美国通过私人评级机构管理全球金融不同,“欧洲人试图授权给欧盟委员会、国际货币基金组织执行董事会以及 经合组织秘书处与相关委员会来管理全球金融。”
很明显,对比美欧,通过多边的全球金融规则——国际金融制度(IFIs)对全球金融的管理比通过美国联邦政府机构和私人公司对全球金融进行管理更民主、更具有国际正当性。其中,国际 货币基金组织“法典化”的全球金融规则是“整个国际货币体系的法律基石”。
2008 年金融危机发生后,现存国际金融制度再次面临改革的压力。为了让包括中国等在内的“新兴经济体”一起应付西方金融危机和防止下次金融危机,欧美承诺加快改革国际货币基金组织 ,重塑国际金融制度。国际货币基金组织改革的焦点是该组织的决策权力的再分配,方法是所谓“权力转移”(powers shifts)。“中国要求在国际货币基金组织拥有符合其全球第二大经济 体地位的投票权。德国、英国、法国及荷兰与比利时联合起来,各拥有比中国大的投票权。美国虽拥有 16.75%的投票权,但它却可以否决需要 85%投票权通过的重大决定。欧盟拥有的 32%总 投票权,也让它享有同样的否决权。”在国际货币基金组织董事会的 24个席位中,欧盟占有 9 席。由于担心这样的改革影响欧盟在全球金融治理中的主导性,“欧洲采取了顽强的行动,来 延迟重大国际组织的权力重新分配”。
新兴大国在国际金融制度中的代表性和发言权的有限前景和西方不愿现在就弱化其在全球金融治理中的主导性,给全球金融治理上另起炉灶的可能性提供了最主要的必要理由。所谓另起炉灶 (seeking alternatives),是形成不同于现存的西方主导的国际金融制度 ;但是,另起炉灶也可以是具有妥协性、建设性的,且并没有真正地对西方主导性构成挑战的意义。西方和新兴大 国(中国等)通过诸如二十国集团(G20)这样的机制协调、谈判与合作,塑造包容性的国际金融制度,避免零和性的全球金融治理竞争。
金融危机前,全球金融治理的竞争主要发生在欧美之间,加上日本和加拿大等,所以,才有协调欧美差异、冲突的七国集团(G7)。金融危机后,G7 的重要性历史性地下降,原来的欧美大国 协调变成更加复杂的全球大国协调,G20 的重要性必然持续上升,并被指定为“国际经济合作的主要平台”,且已经开始进行各国宏观经济之策的“相互评估过程”(MAP)。这一相互评估进 程应该看作是未来全球治理中的“相互治理进程”(MGP)的一个重要规则和模型。
根据上面的讨论,我们可以找出全球金融治理的“旧型”和“新型”。旧型的全球金融治理主要是美欧金融管理机构(如美国财政部和欧盟委员会)、国际货币基金组织、七国集团等对全球 金融(金融全球化)的管理。这种西方的统治在最近的这次金融全球化中登峰造极,因为西方成功地把代表世界上人口大部分的中国、印度、巴西等纳入金融全球化。西方和新兴大国已经建 立起世界经济史上的又一种巨大的“相互依存”(interdependence)。
但是,对西方来说,不幸和极具讽刺意味的是,金融全球化的顶峰也是西方的金融危机。目前,新兴大国要在全球金融治理中试图发挥更大的作用,即寻求新型的全球金融治理——通过中国 、印度、巴西、俄罗斯、南非和改革后的国际货币基金组织、二十国集团等对全球金融的管理。
 
五、地区治理
从“新型”的角度看,新型的全球治理的一个重要内容和有效方式是地区治理:其一,地区治理是全球治理的一部分,地区治理是全球治理的基点或者支柱;其二,地区治理的方式可能变成 全球治理的方式,即地区治理是全球治理的路径。
自从欧洲联合以来,欧洲和其他地区的学者就在提出和争论着一个问题 :地区合作是走向全球治理(全球一体化)的绊脚石(stumbling block)还是“探路石”(stepping stone)。
历史经验证明,地区合作主要不是全球治理的绊脚石,而是全球治理的基点。以欧洲地区治理的经验来看,地区治理不仅是为了解决地区范围的冲突(如欧洲的民族国家之间的冲突)
以及建立更大范围的地区统一市场,而且地区治理是全球治理的手段。第二次世界大战后,如果没有成功的欧洲地区治理,欧洲各大国不可能维持它们在国际经济制度中的主导地位。借助地 区联合(团结),欧洲对全球化进行集体回应和管理,把在欧洲地区范围内确定的规则、制度和方式推广(扩大)到全球,成为管理全球化的普遍规则和方式。
世界贸易组织(WTO)就是一个例子 :WTO 是欧洲在全球贸易治理上的主导地位的化身。WTO 成立与已经建立了欧洲共同贸易政策的欧盟的推动分不开。WTO 体现的国际贸易规则主要是欧盟 的贸易规则,欧盟让 WTO 总部设在日内瓦而不是华盛顿。自 1995 年 WTO 成立以来,欧洲人两次担任其总干事。截至目前,美国人没有担任过 WTO 的总干事。WTO 发起的新一轮贸易谈判( “多哈回合”),欧盟要求其加入“新”课题,如投资、竞争政策、环境及核心劳工标准。“欧盟把这些和其他‘新’课题加入(多哈)谈判议程,是为了转移对本来是新一轮谈判焦点—— 农业——的注意力。这样的延误有重大的后果,因为它让达成具约束力的协议变成不可能的任务。”
尽管目前的金融危机暴露了欧洲地区治理的缺陷,比较世界上其他地区,欧盟的地区治理还是最为成功的。尽管在欧债危机的背景下有人预测欧元崩溃甚至欧盟解体的可能性,但是,欧洲地 区治理不会因为目前的欧洲金融危机而退步,原因在于欧盟地区治理从一开始就植根于深刻的“政治理想”,即地区主义(regionalism)这一坚定而牢固的政治意识形态。除非欧洲人不再相 信地区主义,在政治上彻底倒退,放弃欧洲联合,否则,欧盟和欧元不会轻易解体。当前的主权债务危机使欧洲地区治理处在前所未有的危机之中,但是,关键的欧盟成员国及其政治领袖解 决欧债危机的方法不是让欧盟退步,而是坚定地促进欧盟的进一步一体化(在未来几年逐步实现欧洲银行业监管联盟、财政联盟和政治联盟)。这是一个正确的方向。无论在全球和平与全球 安全中,还是全球金融治理中,更加一体化的欧盟都将维持一个领先、领导的地位。

非洲和南美的地区治理是欧盟外最为成功的地区治理。与欧盟一样,非洲和南美地区合作都建立在集体的政治理想和政治决定的基础上,但是,非洲和南美与欧洲很不同。如果说欧洲地区合 作是为了让欧洲国家(尤其是其中的大国)更好地治理全球的话,非洲和南美的地区合作是为了增加这些本来就处在弱势国际地位的国家的自主性,即“南南合作”。这是两个完全不同的地 区治理类型 :欧盟是为了更有效地治理世界,而非洲和南美地区合作是为了免于被西方治理的命运。在结果或者影响方面,无论是非洲联盟还是南方共同市场(Mercosur),都帮助提高了非 洲和南美在全球治理中的地位,影响了全球治理的方向。例如 , 在法国举行的 2011 年 G20 峰会邀请非盟代表非洲出席 ;而在墨西哥举办的 2012 年 G20 峰会则邀请南方共同市场代表出席 。

亚洲的地区治理不仅与欧洲无法相比,就是与非洲和南美地区比也相对落后。亚洲地区合作仍然局限在一些“次地区”层次上,如东盟(ASEAN),不存在更大范围的亚洲地区治理。1999 年 结束了“亚洲金融危机”后出现的“东盟加东北亚”的东亚地区合作,由于东盟政策调整和美国的枢纽战略(pivot)——即美国的全球战略重心转到亚太地区,东盟一些核心成员(如新加坡 )推动,美国接过来“领导”的《跨太平洋伙伴关系协议》(TPP)取代现有东亚合作框架的趋势非常明显,再加上中日关系在社会层面上的恶化(如中国消费者“抵制日货”),1999-2009  年之间形成的东亚合作丧失了进一步发展的动力。

与欧洲大国不能相比,亚洲一些大国,包括中国、日本、印度等在内,无法借助亚洲地区治理的进展与成就影响全球治理。 
现有全球治理的各种形式,即全球性的国际机构,都在探讨与地区治理之间的合作关系。例如,联合国维和就与一些地区组织(尤其是非盟)密切合作。再如,国际货币基金组织探讨与地区 金融合作的关系。国际货币基金组织已经介入欧债危机解决,成为与欧盟委员会、欧洲央行并行的欧债解决进程中的“三驾马车”(troika)。
G20 在 2011 年制定了关于国际货币基金组织与地区金融安排(如东亚的《清迈倡议多边化协议》)之间合作的原则。
这再一次说明了地区治理与新全球治理之间的相互性。

六、结束语 :全球治理的转型应该重在“新型”
当今世界发展的现实是:第一,西方霸权时代的历史终点尽管尚未抵达,但是,一些动向和势头已经预示着,在可预见的未来,如果西方无法找到新的路径遏止其危机,将加速抵达其霸权的 终点。一些最为重要和领先的西方学者已经如此预测。
第二,“新兴大国”崛起自然不会一帆风顺,而是困难重重。但是,中国、印度和巴西在未来的一段时期仍将维持远高于西方的发展速度。一些非洲学者甚至认为,如果非洲能够扎实地推进 全非的地区一体化,非洲将成为全球下一个最大的“新兴市场”或者“新兴经济”。
第三,全球挑战继续增大,人类面对的共同问题不得不全球集体应对。这三大现实说明三大趋势 :第一,“后西方霸权”时代,如果国际政治是以“规则为基础”的,新兴大国能够“按照规 则办事”(play by rules),尽管西方不得不放弃一些在国际制度中的权力,但总的还是利大于弊。第二,新兴大国的崛起与参与现有西方主导的国际制度有关,即尽管付出代价,它们还是 从现存国际制度中获益了。所以,新兴大国还是会“按照规则办事的”,西方和新兴大国可以合作促进现有国际规则的改革。第三,当西方和新兴大国在新的框架(如G20)下互动、冲突和合 作 , 由于面对共同的全球挑战,双方会一起制定新的国际制度、形成 21 世纪的全球合作——新型的全球治理。上述三个进程将塑造新型的全球治理。
中国和其他新兴大国正在改变以往的仅是全球治理的参加者的状况,试图在新的全球治理中发挥更大的作用,即在新的国际制度(包括国际规则)形成中,不再仅仅是“参加者”,而且也是 “决策者”。
本文讨论的“新型”,不是什么“新的风格”(new style),而是“新型”(newmodalities)。新的风格是西方人所说的“新瓶”,也许耀眼夺目,但是,如果其“内容”仍然依旧——即 它装的是“旧酒”,缺少实质的更新。我们不要许多的形式主义,我们要的是解决新问题和新挑战的新方法。中国积极有为的治世哲学从来就反对“新瓶旧酒”。
本文讨论的关于全球治理转型的几个例子都说明,在构建新型全球治理的过程中,中国和其他新兴大国的作用是中心的。如果没有中国等新兴大国的参与和发挥更加重要的作用,也就不会有 新的全球治理。不过,中国等新兴大国不能空喊全球治理转型,而是要为新的全球治理提供更多的形式和方案。中国现有的一些针对国际制度的主张和实践,未必完全代表了新型全球治理。 例如,中国并不愿意让联合国维和进入到所谓“第三代”。当然,西方主张的联合国维和“第三代”也未必可行,关键是仅仅消极抵制或者不参加西方主导的联合国维和第三代,并不是办法 。如果中国认为西方主导的第三代维和存在问题,且并不符合新型的全球治理,中国就应该去建设,即提出中国版本的第三代联合国维和方案。再如,中国似乎关注个体超过关注集体,对中 国在现存国际经济制度的决策权(“话语权”)以及中国加入国际货币基金组织中的“特别提款权”更感兴趣。这明显不是追求新型全球治理,而是在对旧的全球治理乐此不疲。尽管中国对 旧的全球治理如此“不挑战”,美国仍然轻松地否定了中国的要求 :“纳入特别提款权的货币应仅为在国际贸易和国际金融交易中广泛使用的货币”。
在世界经济历史上,除了日本,尚未有任何一个非西方的、发展中的大国的货币进入“特别提款权”,即成为国际储备货币。人民币如果在未来成为了这样的货币,其本身代表着国际货币秩 序和世界权力格局发生了翻天覆地的改变。中国不必在旧的全球治理上留恋,而应该在全球金融治理的新方案、新模式和新路径上提出有创建的主张。如果中国想让自己与新型的全球治理画 上等号,就需要在全球治理的实现方式方面下功夫,提出走向全球治理的中国方案。
总之,“新型的全球治理”,最为重要的是其中的“新型”,即中国找到了哪些不同于过去的方案、方法、方式来有效应对全球化和多极化的世界带来的挑战。
(中国人民大学国际关系学院国际政治教授)